湖北楚风德浩律师事务所雷纪超主任律师在

创新物业管理 共建美好家园

                           ——《武汉市住宅专项维修资金管理办法》论坛上的发言

（根据录音整理，未经本人审阅）

《武汉市住宅专项维修资金管理办法》（简称《办法》）共六章、四十七条、6964字。

如果用一种最简练的语言来把握这个内容，我觉得可以归纳为三个目的：一是加强维修资金的管理；二是保障使用；三是维护合法收益人的权益。

为了实现这三个目的，就要遵循七个原则。其中管理原则有四项：专户存储、专项专用、所用人决策、政府监督；使用原则有三项：方便快捷、公开透明、受益人和负担人相一致。这几个原则规定的相当之好。

管理四原则、使用三原则及《办法》中涉及的十方主体都是围绕“交存、使用、管理和监督”这三个方面的工作开展的。从各方主体的权利、义务和责任及享受权利、履行义务、承担责任的相关行为方式和程序上都作出了具体规定。我认为不仅是一个观念的改变，体制的改变，权责形式的改变，而且必将会带来社会效果的改变。

在准备这个发言稿之前，我收集了全国省会城市的《办法》，发现建设部和财政部颁布《住宅专项维修资金管理办法》以后，出台了地方性法规的城市不到三分之一，我们武汉市的这项工作至少走在三分之一城市的前面，属于这三分之一的范畴。我将武汉市的《办法》与北京、深圳、郑州、西安、太原等一些省市的《办法》相比较，我觉得武汉市出台的这个管理办法使用性和创新性比较强。

我觉得要想了解维修资金的法律关系和基本特征，就要深刻理解和把握内容。

我注意到新闻媒体有两次报道。第一次报道是2002年7月16日，报道内容是：武汉市住宅专项维修资金归集量大，使用很少，使用很难；最近一次报道是今年元月17号的标题是：“使用难，难于上青天”。涉及到业主、业主委员会、业主大会、物业公司、社区居民委员会、区房管部门、市房管部门、市维修资金管理机构等。我们要建立一个共同的理念，我觉得要搞清楚维修资金特征方面的一些变化，维修资金所有权是谁，在这里维修资金的所有权是全体业主。所以说从维修资金形成方式来说是具有特殊性的，跟一般口袋的钱是有区别的，这笔钱的来源于两个方面：一是来源于业主的交存，二是来源于开发建设单位和售房单位的交存。一部分是你自己交存的，还有一部分是因为你在买房时开发建设单位或是企业根据法律关系交存的。为的是房子的治病养老，这不仅是业主个人的事情，还是社会问题，也是政府问题。所以国家通过强制性的方式来予以规定和约束。

房屋所有权的形成本身就具有特殊性，由于这一特殊性，使得业主的所有权当中要按照四项权属功能划分，一是占有、使用、受益和处分；二是占有权的分离和使用权的选择，我们把所有权细化出来，业主的这部分所有权，我们认为是受限制的，或者是比较特殊的所有权形式；三是分户存储，未来我们的维修资金可以计算到每户名下，但是我们要共同使用，为别人用、为公共用，但是作为个体，别人的钱、公共的钱也可能为你所用；四是所有权，从法律上说，具有行政法律关系的性质，具有民事契约的性质，还具有相邻关系的特征，这不是单纯的所有权，自己独占，想怎样用就怎样用，受益归自己，处分我自由，这里的所有权要政府进行监督，监督从某种意义上来说是一种特殊的管理，同时也是契约关系、合同关系的约束。我们的业主委员会属于契约性质。包括我们把资金托管到银行，也是属于契约关系。所以说维修资金具有行政法律关系的性质，民事契约的性质，还具有相邻关系的特征。

由于上述原因，他的责任和后果也具有特殊性，也就是说自己为他人承担责任，他人也为自己承担责任。

下面讲一下十方主体，每一方都有自己的权利、义务和责任。十方主体有：

1、业主；

2、业主大会及业主委员会；

3、物业服务企业；

4、社区居民委员会；

5、开发建设单位、售房单位；

6、专户管理银行；

7、市住宅专项维修资金管理机构；

8、区房屋行政主管部门；

9、市房屋行政主管部门；

10、财政、审计主管部门。

《武汉市住宅专项维修资金管理办法》共6964个字都是围绕这十项主体，里面的每一项主体有什么权利，应该怎么做，有什么责任，由于法律文件的特殊性，《条例》只能以事件采用综合表述的方式，所以就需要我们在宣传理解的时候不断分析。我统计了一下，整个办法共47条，其中涉及到业主的有16条，涉及业主大会及业主委员会的有12条，涉及区房屋行政主管部门的有8条，涉及其他的2条、3条、5条都有。

下面我主要讲一下最主要的三个主体“业主、业主大会及业主委员会、区级房屋行政主管部门”。

一、业主在维修资金管理当中的权利、义务和责任

业主交存维修资金是最基本的义务，也是享有权利的必备前景。业主的权利主要有所有权（包括返还的权利）、使用权、管理权、知情权。业主的义务有：一是交存和续交，二是遵守业主规约和业主大会议事规则，三是履行物业服务合同，四是履行业主使用维修资金的手续。业主不履行业主义务的责任后果：根据建设部和财政部的文件，根据165号令，对于业主不按规定交存或续交维修资金的限制公共管理权。履行义务是享受权利的前景，享受权利应履行合法的手续。

二、业主大会、业主委员会在维修资金中管理和使用的权利、义务和责任

在《办法》中体现出来的共有12条。首先，从法律角度上来说业主大会、业主委员会应该是业主权利的集中代表机构，它不能脱离业主而独立去有自己的权利，应该是业主集中利弊的一个代表，业主大会、业主委员会也是业主的执行机构。

维修资金管理所针对的是业主，但是由于业主过度分散，为提高管理决策的效率，我们还不得不采用这种代表或者委托的形式进行管理，不过也因此而产生了矛盾，就是业主的代理者、代理人是否完全表达了、合理的代表了业主的意思，所以维修资金的很多矛盾都跟代理者、代理人有关。

维修资金可以由政府代管也可以由业主大会代管，业主大会代管有个前提：必须要通过相应的决议、履行相关的手续，那么通过这些决议和手续就可以反映出这个业主大会和业主委员会的运转机制是否规范，是否得到了业主的信任。业主一旦同意了、授权了业主大会可以代表业主使用，那么业主就必须要对业主大会、业主委员会的行为负担一定的风险和责任。

政府把维修资金的管理权交出去带来了两个后果，一是责任和风险减少了、矛盾减少了，二是还有一个监督的责任。业主大会的核心就在于决定使用方案，并且做到公开、公正、透明、有效。

三、《办法》在管理和使用中的矛盾

（一） 因交存维修资金产生的矛盾。

1、 业主欠交（含续交）产生的矛盾；

2、 开发商、售房单位欠交产生的矛盾；

3、 维修资金管理机构因履行收缴职责产生的矛盾；

4、 因开发商维修资金交存标准产生的矛盾；

5、 限制欠交业主公共管理权产生的矛盾。

    （二）因使用维修资金产生的矛盾。

     1、业主之间因是否使用维修资金产生的矛盾；

      2、因使用范围、金额、方式、手续方面产生的矛盾；

      3、因业主分摊和余额比例不对称产生的矛盾；

      4、因业主大会及业主委员会运行机制缺失产生的矛盾。

    （三）因管理维修资金产生的矛盾。

      1、因维修资金分划到户产生的矛盾；

       2、因维修资金分户储存后收益及分享产生的矛盾；

       3、因维修资金划转、查询核实、投资运作产生的矛盾。

四、维修资金管理中矛盾纠纷解决机制的探讨

（一）维修资金管理所涉及法律关系种类的分析。

1、行政管理关系，适用行政管理程序解决；

2、（民事）合同关系，适用合同规则解决；

3、相邻关系，物权法、侵权责任法都对相邻关系有具体规定。

（二）解决矛盾纠纷的具体方式。

1、协商；2、调解；3、行政管理；4、仲裁；5、诉讼。

（三）组织和参与矛盾纠纷解决的主体责任形式。

整个十方主体在解决纠纷的方面各自有各自的责任，没有一方是可以脱离责任的，只不过诉求者的针对性最强的就是物业公司、业主委员会和区级的住房行政主管部门。

五、贯彻落实《办法》的四点建议

一是要做好对业主、业主大会及业主委员会、物业服务企业、社区居民委员会的宣传、咨询、指导和培训工作。我认为这是基础工作。涉及的维修资金，是千家万户，我们现在让业主知道自己的权利，也知道自己的义务，更知道自己行事权利的方式和途径，将是最大限度减少矛盾根源最有效的方式，我不认为矛盾的产生是必然的，偶然性当中很大一部分是《办法》中有的，但是我们有多少人，在多少层面上来共同来理解、认同、接受、遵循这个规定。我们把这项基础工作做好了，使用安全规范了，纠纷也就相应的少了，社会效果必然就会好了，目的就实现了，反之则不然。那么我们有没有可能对业主委员会委员、主任进行宣传培训？现在业主委员会的维权意识、服务意识都有，但是如何合法依规来进行，我觉得需要进一步的去完善。

    在这次宣传咨询和培训当中，物业服务企业、社区居民委员会应该纳入到我们下步的区房屋行政主管部门对这三类主体进行相应的宣传，比如：发个宣传手册，开放一个网站，搞微博或者集中培训等方式，都能有效地宣传、解释和咨询，通过这些宣传方式可以至少化解50%以上的矛盾。

    二是加强对业主大会及业主委员会运行机制的监督指导工作，用好维修资金，这是核心工作。我们现行的《办法》规定已经比较细了，但是在实践当中，还是存在决策隐患问题。那么对于维修资金运用这一块，业主、政府都很关心，所以我觉得在使用当中，有必要引入社会第三方的服务机构，比如造价咨询、监理。如果在武汉市通过资金运做，形成一个小的市场，业主委员会只能按照这个规则来做，来加强维修资金使用的透明、公正、公开、客观有效。

    三是管理和监督机构要完善细则。针对客观实践中发现的许多矛盾，要有预案地去解决，对于重大、复杂的矛盾，我认为要主持和参与，不要推卸责任，否者就会形成政府和社会矛盾。

    四是健全和完善矛盾纠纷解决机制和责任追究机制，这是一项不可缺少的工作。凡行为规则导致到实施的，一是很大一部分力量来自责任追究，责任追究包括：不管是业主，还是开发建设单位，还是售房单位，对于不交和欠缴维修资金的，要加强处罚力度。二是对于滥用的，通过什么方式去衡量你是否在滥用，应该有个平衡机制。三是对于侵占和盗用的，是否上升到刑事法律角度去追究。四是对于不作为和滥作为的，应该作为责任形式追究。